چالش‌های عدم تمرکز محلی در چارچوب «شورای استان» در عراق و ایران

نوع مقاله : مقاله پژوهشی

نویسندگان

1 دانشیار گروه حقوق، دانشکده حقوق و علوم اجتماعی، دانشگاه تبریز، تبریز، ایران.

2 استادیار گروه حقوق، دانشکده حقوق و علوم اجتماعی، دانشگاه تبریز. تبریز، ایران.

3 دانشجوی دکتری حقوق عمومی، دانشکده حقوق و علوم اجتماعی، دانشگاه تبریز، تبریز، ایران.

10.22091/cpl.2026.16207.1140

چکیده

در حقوق موضوعه عراق و ایران، موضوع عدم تمرکز مسبوق به سابقه است. وجود چنین موضوعی در این دو کشور را باید نشانهٔ بارزی بر اهمیت آن در حقوق عمومی آن‌ها دانست. نوشتار حاضر با درک چنین اهمیتی در صدد برآمده است به این سؤال پاسخ دهد: چالش‌های حقوقی عدم تمرکز محلی با در نظر گرفتن نهاد شورای استان در عراق و ایران چیست؟ نوشتار حاضر در راستای پاسخ به این سؤال محوری، با تکیه بر روش تحقیق توصیفی‌تحلیلی و تطبیقی، تلاش داشته است بدان پاسخ دهد. در مقام نتیجه‌گیری، مهم‌ترین نتایج از این قرار است: نخست؛ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قانون اساسی جمهوری عراق و قانون المحفظات مصوب 2008 و قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مصوب 1375 مهم‌ترین منابع قانونی در ارتباط با موضوع تحقیق هستند. دوم؛ ساختار بسیط و یک‌تکه در ایران و ساختار مرکب و چندتکه در عراق، مهم‌ترین محور تفاوت این دو کشور است. سوم؛ علی‌رغم شناسایی عدم تمرکز در این دو کشور، اختیارات حکومت محلی به نسبت اختیارات قدرت مرکزی در هر دو کشور ضعیف و شکننده است. چهارم؛ در این دو کشور همسایه با اشتراکات مختلف تاریخی، فرهنگی، دینی و حقوقی، وجود شورای استان را نباید یکسان یا حتی مشابه هم فرض کرد. از این دیدگاه وجوه افتراق این دو نهاد در این دو کشور بسیار بیشتر از وجوه اشتراک آن‌ها است. پنجم؛ با در نظر گرفتن شکل دولت، عدم تمرکز محلی در این دو کشور با چالش‌هایی مواجه است.

تازه های تحقیق

در مقاله حاضر تلاش شد خوانش‌پذیریِ عدم تمرکز محلی در حقوق عراق و ایران با تأکید بر شورای استان به بحث و بررسی تطبیقی و تحلیلی گذاشته شود. با در نظر گرفتن توضیحاتی که در متن مقاله آمد می‌توان موارد زیر را به‌عنوان نتیجه‌گیری پایانی مقاله در نظر گرفت:

  1. در این تحقیق مشاهده شد که دست‌کم: در سطح قانون‌گذاری عادی، اصول و ارزش‌هایی که در قانون اساسی این دو کشور در خصوص تمرکززدایی پیش شده است به محاق رفته است. از این حیث، این دو کشور واجد اشتراکات «تمرکزگرایی» هستند که پرداختن به دلایل آن از جنبه‌های مختلفی حقوقی، بحث مستقلی می‌طلبد.
  2. اگرچه اسناد قانونیِ لازم برای تبیین محدوده صلاحیت‌های شورای استان در این دو کشور وجود دارد و مشاهده شد که قلمرو اقتدارات این دو نهاد در این دو کشور در بندهای مختلفی آمده است. با این وجود، جنبه‌ای از موضوع که به زبان فلسفه حقوق، به‌مثابه «حقوق در مقام عمل» است در این تحقیق مورد بررسی قرار نگرفت. بدیهی است که پرداختن به آن نیازمند تحقیق مستقل با تکیه بر روش تحقیق دیگر است.
  3. در مقام مقایسه دو کشور عراق و ایران، با در نظر گرفتن اسناد قانونی آن‌ها، مشاهده می‌شود که از اساس، خواستگاه شورای استان در این دو کشور متمایز از هم است و این موضوع، موجب ظهور نوعی از عدم توازن جدی میان این دو شورا در این دو کشور می‌شود. به نظر می‌رسد یکی از مهم‌ترین دلایل این وضعیت ناشی از شکل دولت در این دو کشور باشد.
  4. شایان توجه است که نظر به چند پارچگی و تنوع بافت دولت در عراق در مقابل تک‌پارچگی بافت دولت در ایران، منطق حقوقی و سیاسی مقتضی آن است که شورای استان در عراق به سمت نهادی بسیار فراتر از یک ارگان محدود به اصل تمرکززدایی حرکت کند. در مقابل در ایران نظر به اصل بسیط بودن دولت، نمی‌توان برای شورای استان انتظار چندانی داشت. از این چشم‌انداز، شورای استان در عراق از فلسفه وجودی خود فاصله معناداری گرفته است که این موضوع می‌تواند اساس و بن‌مایهٔ شکل دولت در چارچوب قانون اساسی را به چالش کشاند.
  5. در چارچوب موضوع تحقیق، یکی از معضلاتی که در این دو کشور وجود دارد این است که تفکرات اقتدارگرایی به همراه ترس از «پیرامون» قانون‌گذاران این دو کشور را به سمت افزایش بیش‌ازپیش اقتدارات مرکز-گرا پیش می‌برد. اصلاحات سالهای 2010 و 2013 قانون‌گذار عراقی نمونه بارز چنین تفکری است.
  6. واقعیت مربوط به شورای استان از دو کشور همسایه با اشتراکات مختلف تاریخی، فرهنگی، دینی نشانگر آن است که هر نهاد حقوقی را صرفاً باید در بستر واقعی آن کشور مورد بررسی قرار داد و فراتر از آن نباید به بهانه اشتراکات دو کشور همسایه و اشتراک لفظی نهادها، این دو را یکسان یا حتی مشابه هم فرض کرد. از این دیدگاه وجوه افتراق این دو نهاد در این دو کشور بسیار بیشتر از وجوه اشتراک آن‌ها است.

    پیشنهاد‌ها

    پیشنهاد می‌گردد اقتدارات شورای استان در این دو کشور متناسب با اقتضائات دولت بسیط پیچیده در ایران و دولت چندپارچه در عراق بازبینی گردد به نحوی که حکومت «واقعی» محلی متولد گردد.

کلیدواژه‌ها

موضوعات


عنوان مقاله [English]

Decentralization Deferred: Legal and Structural Challenges to Provincial Councils in Iran and Iraq

نویسندگان [English]

  • Ayat Mulaee 1
  • Seyed Hossein Malakooti Hashjin 1
  • adel ebrahimpoor 2
  • hasan Monizar Alfarhanii 3
1 Associate Professor, Department of Law, Faculty of Law and Social Sciences, University of Tabriz, Tabriz, Iran .
2 Assistant Professor, Department of Law, Faculty of Law and Social Sciences, University of Tabriz, Tabriz, Iran.
3 Ph.D. Candidate in Public Law, Department of Law, Faculty of Law and Social Sciences, University of Tabriz, Tabriz, Iran.
چکیده [English]

practical realization through the provincial council remains fraught with legal and structural challenges. This article poses the following central question: What are the principal legal challenges confronting local decentralization, as embodied by the provincial council, in Iraq and Iran? Employing a descriptive-analytical-comparative methodology, the study systematically examines the constitutional and statutory frameworks of both jurisdictions. The findings reveal several significant conclusions. First, the constitutional and legal architecture of each country, particularly the unitary structure of Iran versus the federal, composite structure of Iraq, fundamentally shapes the scope and efficacy of local governance. Second, notwithstanding formal constitutional recognition, the powers vested in provincial councils remain demonstrably weak relative to the formidable authority retained by central governments in both states. Third, despite historical, cultural, and legal commonalities, the provincial councils of Iran and Iraq are not functionally analogous; their points of divergence substantially outweigh their limited similarities. Fourth, and most critically, both countries exhibit a pattern of "constitutional atrophy," whereby the progressive potential enshrined in constitutional provisions regarding local governance has been significantly eroded by subsequent ordinary legislation. In Iraq, this manifests in legislative retreats from federalist ideals; in Iran, it reflects the historically centralized nature of the state, which subordinates provincial councils to the administrative apparatus of the central government. The article concludes that meaningful reform must confront these deep-seated political and institutional dynamics rather than rely on mere legal adjustments.

کلیدواژه‌ها [English]

  • Local Decentralization
  • Unitary State
  • Composite State
  • Federalism
  • Provincial Council
  • Iraq
  • Iran
  • Comparative Administrative Law
اصلانی، فیروز و علی فتاحی (1393). «مشارکت عمومی در ادارهٔ حکومت اسلامی؛ حق یا تکلیف؟»، فصلنامه دانش حقوق عمومی، شماره ۸.
آقایی طوق، مسلم و حسن لطفی (1400). حقوق اداری (1)، تهران: شرکت سهامی انتشار.
بالوی، مهدی و محمد بهزدای (1404). «تبارشناسی تطبیقی سنت‌های دادرسی اداری؛ واکاوی نسبت میان الگوهای غربی و میراث اسلامی»، حقوق عمومی تطبیقی، دوره 2، شماره 4.
جاسم التمیمی، ساره خلف (2014) درایه المقارنه مع قانون المحافظات رقم 159 لسنه 1969 م. الملغی، جامعه النهرین، هی جزء متطلبات نیل درجه الدکتوراه فی القانون العام.
جلالی، محمد (1391). «اصول تحدید کننده تمرکززدایی در جمهوری اسلامی ایران با رویکرد مقایسه‌ای با جمهوری فرانسه»، فصلنامه تحقیقات حقوقی، دوره 15، شماره 60.
حریری اکبری، محمد (1380). دموکراسی و جامعه مدنی، پژوهشنامه علوم انسانی، شماره 29.
خانی، علی (1402). تمرکززدایی از قدرت دولت، تهران: مرکز آموزش مدیریت دولتی.
خوبروی پاک، محمدرضا (۱۳۸۴). تمرکززدایی و خودمدیری. تهران: نشر چشمه.
 الزهیری، ریاض عبد عیسی‌ (2016). اسس القانون اداری، طبع اولاً، بغداد: دار السنهوری.
سامی حسن نجم عبدالله (2014). الإدارة المحلیة وتطبیقاتها فی العراق القاهره: المرکز القومی للإصدارات القانونیة.
سمارة الزعبی، خالد (2003). العلاقة بین الإدارة المرکزیة والإدارة المحلیة و أسالیب تکامل‌ها، الملتقی العربی نظام الإدارة المحلیة فی الوطن العربی.
شمعی، محمد و سید محمدصادق احمدی (1400). حقوق اداری 2 و 1، تهران: کتابخانه گنج دانش.
العانی، وسام صبار (2015) القضاء الاداری الطبعه الاولی، بغداد: دارالسنهوری.
عباسی، بیژن (1401) حقوق اداری، تهران: نشر دادگستر.
عبدالکریم، سری سعد‌ (2017). اختصاصات مجالس المحافظات وفقا لقانون المحافظات الغیر منتظمه فی اقلیم، جامعه دیاله السنه 21.
عماد شریف، مصطفی (1402). جایگاه و قلمرو صلاحیت‌های شورای استان در حقوق ایران و عراق، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشگاه تبریز.
غفاری، هدی و فاطمه نظری (1395) «بررسی و تبیین جایگاه شریعت درنظام حقوقی کشور عراق با تأکید بر نقش مرجعیت»، فصلنامه مطالعات حقوق عمومی، دوره 46، شماره 3.
فاضل، عبدالله (1998). أهم الشخصیات فی تاریخ العراق القدیم، بغداد: مکتب أمانة سر القطر
 القیسی، حنان محمد‌ (2012). شرح القانون المحافظات غیر منتظه فی اقلیم، رقم ۲۱، بغداد: مکتب السنهوری.
مرتضوی، مهدی (1392) مدیریت محلی و حکمروایی شهری، تهران: مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران.
منیذر الفرحانی، حسن (1402). مطالعه تطبیقی صلاحیت‌های استاندار در نظام حقوقی ایران و عراق، پایان‌نامه کارشناسی ارشد حقوق عمومی، دانشگاه تبریز.
مولائی، آیت (1397). جزوه حقوق اداری 1، مقطع کارشناسی حقوق، دانشگاه بوعلی سینا.
مؤذنی، روح‌الله و سیده زهرا پوررشید (1404). «اختیارات استانداران و تمرکززدایی در حقوق ایران و فرانسه»، فصلنامه پژوهش حقوق عمومی، دوره 26، شماره 86.
واعظی، سید مجتبی و سارا فدایی (1396). «مطالعه تطبیقی الگوهای عدم تمرکز در فرانسه، انگلستان و آمریکا با نگاهی کوتاه به ایران»، دوفصلنامه حقوق اساسی، سال ۱۴.
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1358.
«قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1 /3 /1375 و اصلاحات بعدی آن» مصوب 19/12/1403.
الدستور العراقی الصادر عام 2005.
قانون المحافظات غیر المنتظمة فی اقلیم، رقم 21 سنه 2008،
قانون المحافظات، رقم 159، لسنهٔ 1969. الملغی.
قانون رقم 165، لسنه 1964.
قانون التعدیل الأول لقانون المحافظات غیر المنتظمة فی إقلیم رقم (21) لسنة 2008، رقم (15) لسنة 2010.
 قانون التعدیل الثانی رقم 19 لسنة 2013 لقانون المحافظات.
References
In English
Dawisha, A‌ (2009). Iraq: A political history from independence to occupation. Princeton University Press.
Levick, B‌ (2012). Claudius. Psychology Press.
Al-Marashi, I, & Salama, S‌ (2008). Iraq's armed forces: An analytical history. Routledge.
Schmidt, V. A‌ (2007). Democratizing France: The political and administrative history of decentralization. Cambridge University Press.
In Persian
Abbasi, B‌ (2022). Administrative law. Dadgostar Publications. [In Persian]
Aghaei Togh, M, & Lotfi, H‌ (2021). Administrative law (Vol. 1). Sherkat-e Sahami-ye Enteshar. [In Persian]
Aslani, F, & Fattahi, A‌ (2014). Public participation in the administration of Islamic government: Right or duty? Public Law Knowledge Quarterly, (8). [In Persian]
Balavi, M, & Behzadi, M‌ (2025). A comparative genealogy of administrative justice traditions: Examining the relationship between Western models and Islamic heritage. Comparative Public Law, 2(4). [In Persian]
Emad Sharif, M‌ (2023). The status and scope of provincial council competences in Iranian and Iraqi law [Master's thesis, University of Tabriz]. [In Persian]
Ghaffari, H, & Nazari, F‌ (2016). Examining and explaining the position of Shari'a in the Iraqi legal system with an emphasis on the role of religious authority. Public Law Studies Quarterly, 46(3). [In Persian]
Hariri Akbari, M‌ (2001). Democracy and civil society. Humanities Research Journal, (29). [In Persian]
Jalali, M‌ (2012). Limiting principles of decentralization in the Islamic Republic of Iran: A comparative approach with the French Republic. Legal Research Quarterly, 15(60). [In Persian]
Khani, A‌ (2023). Decentralization of state power. State Administration Training Center. [In Persian]
Khubruy Pak, M. R‌ (2005). Decentralization and self-management. Cheshmeh Publications. [In Persian]
Manidhar al-Farhani, H‌ (2023). A comparative study of governor competences in the Iranian and Iraqi legal systems [Master's thesis, University of Tabriz]. [In Persian]
Mortazavi, M‌ (2013). Local management and urban governance. Tehran Urban Studies and Planning Center. [In Persian]
Mo'azeni, R, & Pour-rashid, S. Z‌ (2025). Governors' powers and decentralization in Iranian and French law. Public Law Research Quarterly, 26(86). [In Persian]
Schmidt, V. A‌ (2007). Democratizing France: The political and administrative history of decentralization. Cambridge University Press.
Shamaei, M, & Ahmadi, S. M. S‌ (2021). Administrative law (Vols. 1 & 2). Ganj-e Danesh Library. [In Persian]
Vaezi, S. M, & Fadaei, S‌ (2017). A comparative study of decentralization models in France, England, and the United States with a brief look at Iran. Constitutional Law Biannual Journal, 14. [In Persian]
In Arabic
Abd al-Karim, S. S‌ (2017). Competences of provincial councils under the Law of Governorates Not Incorporated into a Region. Diyala University, (21). [In Arabic]
Abdullah, S. H. N‌ (2014). Local administration and its applications in Iraq. National Center for Legal Publications. [In Arabic]
Al-Ani, W. S‌ (2015). Administrative judiciary (1st ed). Dar al-Sanhuri. [In Arabic]
Al-Qaisi, H. M‌ (2012). Commentary on the Law of Governorates Not Incorporated into a Region, No‌ (21). Maktab al-Sanhuri. [In Arabic]
Al-Tamimi, S. K‌ (2014). A comparative study with the Governorates Law No. 159 of 1969 (repealed)[Doctoral dissertation, University of Nahrain]. [In Arabic]
Al-Zuhairi, R. A. I‌ (2016). Foundations of administrative law (1st ed). Dar al-Sanhuri. [In Arabic]
Fadil, A‌ (1998). Important personalities in ancient Iraqi history. Amanat Sirr al-Qutr Library. [In Arabic]
Samara al-Zoubi, K‌ (2003). The relationship between central and local administration and methods of their integration [Conference paper]. Arab Forum on the Local Administration System in the Arab World. [In Arabic]
Legal Instruments
Persian (Iranian)
Constitution of the Islamic Republic of Iran (1979). [In Persian]
Law on the Organization, Duties, and Elections of the Islamic Councils of the Country and the Election of Mayors (1996, as amended through 2025). [In Persian]
Arabic (Iraqi)
Constitution of the Republic of Iraq (2005). [In Arabic]
Law of Governorates Not Incorporated into a Region, No. 21 of 2008. [In Arabic]
Governorates Law, No. 159 of 1969 (repealed). [In Arabic]
Law No. 165 of 1964. [In Arabic]
First Amendment to the Law of Governorates Not Incorporated into a Region, No. 21 of 2008, No. 15 of 2010. [In Arabic]
Second Amendment to the Law of Governorates, No. 19 of 2013. [In Arabic]